PPP模式在中國的發(fā)展歷程以及落地困難的本質(zhì)分析

引言

自發(fā)改委和財政部在2015年建立PPP項目的推介平臺以來，PPP項目規(guī)模已達13.77萬億。在地方政府持續(xù)的債務壓力下，由于PPP項目可以以小資源撬動大項目，深受各級政府的追捧。因此，當前繼續(xù)推廣政府和社會資本合作模式，是促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、推動新型城鎮(zhèn)化改革和供給側改革的重要舉措。因此本文在詳述以往PPP模式在我國的發(fā)展歷程和現(xiàn)如今的狀況，找出我國PPP項目落地困難的本質(zhì)，從在項目的識別階段中、招標采購方式的界定、規(guī)范招標采購的流程和項目投標采購后續(xù)的相關監(jiān)督管控工作等方面給出幾點建議。

一、PPP模式的本質(zhì)

“Public-Private Partnership”是PPP的英文全稱，其有多種官方名稱，如公私合營、公私機構的伙伴合作、民間開放公共服務、公私伙伴關系等，目前無論國際還是國內(nèi)尚未形成統(tǒng)一的定義。從廣義上來說，PPP是指為公共產(chǎn)品和服務建立的各種合作關系的總稱，合作雙方分別為政府和民營資本，政府作為受益方，會以經(jīng)營權或收費權作為補償授予民營資本。主要包括BOT(建設-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓)、BOO(建設-擁有-經(jīng)營)以及各種衍生模式。狹義PPP比較注重項目合作過程中的風險性和收益性，它的公共產(chǎn)品和服務是有償?shù)奶峁┙o消費者使用。在我國財政部發(fā)布的《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金 [2014]76號文件)對于PPP模式的定義如下：政府部門和社會資本在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報;政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

二、PPP模式在我國的發(fā)展歷程

中國早在20世紀80年代，就開始積極探索政府和社會資本在基礎設施建設和公共服務領域方面合作的可能性。從時間上來劃分，PPP模式大概可以分為五個階段：探索階段、起步階段、推進階段、反復階段和推廣階段。

(一)PPP模式探索階段正如上文所述，從20世紀80年代開始，我國已經(jīng)開始PPP模式的探索。在此期間，PPP模式是一種典型的BOT模式為其主要的形式，但是參與的社會資本大多為外資。在特殊的時代背景下PPP模式開始了探索階段：1978年我國開始實行改革開放的政策，成功吸引了一大批外資企業(yè)在一些快速消費領域集中投資。隨著改革的力度進一步加大，部分基礎設施建設開始對一些民營資本放開。

與此同時，國際上由于拉美等國家的債務危機問題，導致一些歐洲國家為了維持國家的經(jīng)濟穩(wěn)定，開始一些BOT模式的探索。其中最為典型的就是土耳其將BOT模式應用到阿科伊核電廠項目的建設。這一模式的成功，被其他國家紛紛效仿，中國也是其中之一。在此階段中，我國在深圳市廣深沙角B電廠項目進行了首例BOT項目的實踐。和深圳經(jīng)濟特區(qū)電力開發(fā)公司于1984年合作興建，并于1988年4月正式投入商業(yè)運行。香港合和電力(中國)有限公司擁有上述電廠10年的特許經(jīng)營權，該電廠已于1999年8月移交給深圳市廣深沙角B電力有限公司。在探索過程中，我國各項法律和政策非常不完善。地方政府通常需要向中央報備，獲得允許后方能實施項目。

(二)PPP模式的試點階段1994年之后，我國PPP模式正式開始進入試點階段。同時，國內(nèi)各專家學者也開始專注于PPP模式的相關研究。

1994年，一大批BOT試點項目開始被國家計委核準，其中代表性的項目包括：廣西來賓B電廠項目、成都自來水六廠B廠項目、廣東電白高速公路項目、武漢軍山長江大橋項目和長沙望城電廠項目。廣西來賓B電廠項目是國家層面批準的首個BOT試點項目，該項目是由法國電力公司和阿爾斯通公司聯(lián)合中標,以18年的特許經(jīng)營為施工條件。電廠已于2015 年9月移交給廣西政府。試點階段中國家計委和地方政府推出的BOT項目涵蓋了，電力供應、水務、公路和橋梁等。然而，由于資金和政策等方面的原因，很多的試點項目無法順利運行。但是，很多項目的失敗也同樣給PPP模式進一步發(fā)展積累了寶貴的經(jīng)驗。

(三)PPP模式推進階段中國的PPP模式經(jīng)過幾年的試點階段后，也開始正式進入推進階段。

經(jīng)過幾年的試點，中國的PPP模式正式進入推進階段。在此期間，我國的社會主義市場經(jīng)濟改革正式確立，這為PPP模式的推進提供了重要的市場環(huán)境。全國各地如雨后春筍般地涌現(xiàn)出市場化程度極高的PPP項目，其中以污水類和管廊類居多，但也有地鐵、燃氣、新城等項目。具有代表性的項目有北京地鐵四號線、淮南新城項目，威立雅水務公司、新奧能源控股有限公司(原新奧燃氣)、港華燃氣有限公司等在各地區(qū)投資的水務、燃氣項目。在推進階段中，各類項目在招投標過程中市場化表現(xiàn)非常明顯：首先，無論是外企還是民營，甚至是國企都處于共同的市場環(huán)境中。各類市政公用項目無論有沒有盈利的空間，在招投標過程中受到人為因素的影響并不是太大。

在推進階段，PPP項目數(shù)量呈幾何倍數(shù)增長，其中多數(shù)項目已經(jīng)圓滿落地，但是由于政策和經(jīng)濟等方面的因素，少數(shù)項目也出現(xiàn)了失敗情況。

(四)PPP模式反復階段2009年至2012年，PPP模式在我國處于反復階段。在此過程中，由于我國城鎮(zhèn)化進程加快，導致生態(tài)環(huán)境惡化、資源短缺、市政基礎設施不配套等問題也逐步顯現(xiàn)。

2008 年美國次級貸款危機突然爆發(fā)，為了避免我國經(jīng)濟形式受到影響，我國的政府推出了積極的財政政策和貨幣政策，其中更是有一個四萬億元的刺激計劃。在該計劃中政府作為主導者，利用各地國有企業(yè)開展投融資工作。在此階段中，國企和央企獲得了銀行大量的授信，在產(chǎn)品和服務領域發(fā)揮了重要作用。由于國有企業(yè)在資源和人脈方面有著獨特的優(yōu)勢，使得社會資本很難參與競爭。政府為了應對這一情況，國務院發(fā)布了《關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》(即新“非公經(jīng)濟 36條”)，隨后國務院各部委也出臺了一系列落實新“非公經(jīng)濟36條”的細則，但是PPP市場格局基本上未發(fā)生變化。

(五)PPP模式推廣階段2013年至今，我國PPP模式處于推廣階段。

為貫徹黨的十八屆三中全會關于“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營”精神，財政部于2013年底全面部署PPP項目的推廣工作。 2014年5月，財政部專門成立政府和社會資本合作(PPP)工作領導小組。為保證PPP項目的順利實施，六部委起動特許立法工作，在征得社會意見和建議后，聯(lián)合制定了《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》于2015年6月1日正式施行。

PPP 模式對于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式、化解地方政府債務危機、解決地方政府融資等方面有著獨特的優(yōu)勢。因此近年來國務院及相關部門陸續(xù)出臺了一系列政策性文件，大力推廣PPP項目，并鼓勵地方政府積極介入各種PPP項目。因此，未來的很長一段時間內(nèi)，PPP模式將在中國基礎設施和公共服務領域扮演著主要角色。

三、PPP模式的發(fā)展困境

當今政府無論是在政策還是資源上都向PPP項目傾斜，但是在實際操作過程中發(fā)現(xiàn)許多項目只是變相的融資，并沒有從根本上考慮項目質(zhì)量、運營與維護績效等問題。所以市場上出現(xiàn)了大量的PPP項目落地困難、“叫好不叫座”的問題。自2014年以來推出的PPP項目，只有百分之十幾的簽約率。雖然42號文的出臺回應了相關質(zhì)疑，但是當前中國PPP項目的前景仍然不容樂觀。

（一）項目的吸引力與收益率不足從資本逐利的角度來看，PPP項目的吸引力取決于兩個方面：

一 、PPP項目的預期回報率是否充足，以及相關風險是否可控。

二、項目的可獲得性，主要體現(xiàn)上政府的參與熱情是否高漲。

政府對收益率不足的存量項目大力推廣，因為這是化解政府性債務風險的重要手段。但是在此類項目中，社會資本無法真正的參與該項目的設計、建造等全部過程，因此通過效率等手段來增加收益的可能不大。所以，在真正的實施過程，并沒有太多的社會資本愿意參與到該項目過程中。而收益率充足的項目屬于政府手中比較稀缺的資源，政府往往不愿意將其推向市場。即便在特殊情況下，為了促進地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型。由于存在較大的尋租空間，易發(fā)生暗箱操作等許多問題。同時，許多國有企業(yè)在此類項目的競爭中存在較大的優(yōu)勢，對民營資本產(chǎn)生了擠出效應。

預期收益率不足的增量項目在實施過程中，由于社會資本有機會參與到該項目全部過程中，從而提高效率、增加收益，但是政府仍然需要承擔較大的財政輸出。然而，42號文和《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》明確要求將此類支出納入一般性公共預算管理，且比例不得超過10%。但是現(xiàn)行的政府財政壓力下，10%的硬性指標使得很多財政收入不足的地方政府推出此類項目。而預期收益充足的項目，該類項目的預期回報可見，但是存在較大的風險，是PPP項目發(fā)揮自身優(yōu)勢的重要舞臺。此類項目成功的關鍵在于政府與社會資本之間的協(xié)議是否平等、互利互惠和誠實守信。但是在以往的項目經(jīng)驗中發(fā)現(xiàn)地方政府在以往的 PPP實踐中存在以下幾個方面的問題：一、政府對于項目的行政干預過多; 二、政府頻繁改變項目動作的外部環(huán)境，許多政策實施一半就改變初衷。如批準商業(yè)競爭的其他項目，影響原項目的收益。三、政府信用不佳，存在不履約或履約不到位的情況。鑒于此，很多社會資本對于目前政府的契約精神和合作態(tài)度仍然心有余悸。

（二）保增長壓力下政府重融資、輕管理國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2015年中國GDP同比增長7%，這是繼2008年金融危機以來最低增速。在經(jīng)濟下行的壓力下，許多地方政府為了穩(wěn)定經(jīng)濟增長，加大重點領域的有效投資，鼓勵以特許經(jīng)營權等方式開展市場化融資。PPP融資成為了許多政府的救命稻草。

但是，PPP項目的重要功能之一是通過引進社會資本在生產(chǎn)管理等方面的新技術，進而提高公共產(chǎn)品和服務的供給效率。如果只考慮其融資功能，那么PPP項目也只是將財政支付的時間延后。換言之，如果只是利用PPP的融資功能的話，那么PPP與傳統(tǒng)的私人部門為政府墊資的BT模式并沒有太多的區(qū)別?！爸厝谫Y，輕管理”會導致項目選擇上出現(xiàn)懶惰與盲目，將PPP引入BT的老路。PPP項目本身是一項復雜的系統(tǒng)工程，對地方政府相關的管理能力要求頗高。許多地方政府只看重PPP的融資功能。同時，PPP操作程序較為復雜、耗時長，地方政府在推行時易產(chǎn)生畏難情緒。最后，許多政府的領導層換屆頻繁，使得PPP項目不確定性因素增加。2015年5月發(fā)布的《關于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續(xù)融資問題的意見》允許存量項目繼續(xù)通過平臺貸款融資，一定程度上可以看作是在PPP推行受阻情況下的一種妥協(xié)。

（三）相關體制不健全導致PPP運行的成本較高PPP模式的基礎思想是通過公共部門和私人部門之間通過合約而建立起來的一種互惠互利的合作模式。由于項目合作關系的長期性、經(jīng)濟性、不確定性以及PPP合同自身的不完備性，這一系列的因素導致交易成本的產(chǎn)生。本文主要從PPP項目的五個階段，梳理出中國在操作流程的每一個階段中存在的主要體制問題。

(1)項目識別階段，中國對公共服務需求的評估不夠科學，地方政府領導在項目落實方面有著比較大的話語權，導致項目的實施過程中人為的影響因素比較大。其次項目的物有所值評價尚未建立，無法將項目全部生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與公共部門比較值(Public Sector Comparator，PSC)進行比較。

(2)項目準備階段。PPP項目的審批存在多頭監(jiān)管問題。財政部負債PPP項目的物有所值評介和財政承受能力驗證，通過相關驗證的項目交由政府審核。然而當項目在地方進行推介時又進行了一次審核。

(3)項目采購階段。首先加強項目招投標的公開性和競爭性。由于各種利益的分配問題，在項目招投標過程中會出現(xiàn)人為操作等不確定性因素。雖然國家積極應對這一問題出臺了《政府采購法》、《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》、《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》等相關法律性文件。但是具體的執(zhí)行情況還有待檢驗。

(4)項目執(zhí)行階段。PPP項目的長期性及不完全性決定了PPP在執(zhí)行過程中可能會出現(xiàn)許多不確定性因素，導致很多的社會資本在簽約合同時，公平性難以得到保證。

(5)項目移交階段。由于中國缺乏比較權威公正的第三方監(jiān)督評估機構。一方面，在國企業(yè)參與的PPP項目中，國家分別飾演“運動員”和“裁判員”。在利益分配時，難以達到公平性和公開性。

四、結論及相關政策建議

PPP 在中國的發(fā)展主要是由地方性融資需求推動的。與此同時，各種相關的法律政策的出臺也在為PPP的發(fā)展保駕護航。改革開放后，中國的PPP模式分別經(jīng)歷了探索階段、試點階段、推進階段、反復階段和推廣階段?？梢钥闯鯬PP項目在我國的發(fā)展前途還是比較明朗的，但是我國的相關政策、環(huán)境和體制等方面的因素，嚴重制約著PPP的持續(xù)健康發(fā)展。為了保證PPP項目在順利實施，保證社會資本的安全，有效控制相關項目的各類風險，實現(xiàn)PPP項目的相關目標，解決PPP 項目落地困難的相關問題，本文提出以下幾點建議：

第一，在項目的識別階段中，建立科學化的項目篩選手段。完備的財政承受能力論證、物有所值評價、先進的信息公開和交流協(xié)調(diào)機制等。現(xiàn)行的PPP項目采購都是分多次采購的，所以可以適當增加有實力的社會資本數(shù)量，以公開信息等手段，引起社會資本的關注。財政部應做好各種措施和應對方案，力求做到各方滿意。用市場的規(guī)則融入PPP項目中，降低人為因素的干擾。

第二，招標采購方式的界定。相關部門應基于PPP項目的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益，并結合投標人的相關資格情況，確定招標采購方式。具體可以參照，《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》(財庫〔2014〕215號)的相關規(guī)定。對于那些規(guī)模龐大、經(jīng)濟效益明顯的項目，建議采用市場化公開的競爭手段。而那些同樣規(guī)模龐大、需求不夠明顯的項目，應采用競爭性磋商方式。

第三，規(guī)范招標采購的流程。在典型的采購實踐過程中，存在著政府直接選定社會資本，以單一的方式進行招標采購，導致后期執(zhí)行情況不理想。政府應充分利用其采購平臺，及時發(fā)布各種PPP項目采購信息，在項目執(zhí)行過程中，應充分考慮項目周期的漫長性，切不可對了應對眼前情況而加大不可預計的債務風險。

第四，項目投標采購后續(xù)的相關監(jiān)督管控工作。在已往的項目中，出現(xiàn)了許多忽視項目后期執(zhí)行義務的問題。因此僅僅重視項目準備和招標采購環(huán)節(jié)是遠遠不夠的，對于周期長、規(guī)模大、技術難的PPP項目，簽署相關采購合同僅僅是項目的開始階段，后續(xù)的建設與運營都需要專業(yè)而嚴格的管控，參與其項目的全部過程，嚴禁單純利用PPP做市場化融資。